特殊的房屋拆迁纠纷案

盛军华


最近，法律图书馆网上发表了二篇关于房屋拆迁的文章，一篇是行政诉讼方面的，一篇是安置合同方面的。笔者结合自已的办案实践，与大家探讨一个案例，望各位给予指点。

第一部分：案情及事实经过
一、服装城的建造及出售
浙江省东海市“服装城”是由东海市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于91年8月12日正式动工兴建。92年3月经东海市人民政府第三次常务会议讨论，同意东海市工商局提出的“服装城出售方案”（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权，一层出售给个体户，二层出售给市各企业单位等）。随后，服装城筹建办于92年4月1日发布了“关于欢迎认购服装城摊位的公告”，并于92年4月11日在东海日报上刊登广告进行销售。1992年9月众多个体工商户与东海市工商局签订了“服装城摊位买卖协议书”并办理了公证，92年10月市工商局向购摊位的个体工商户颁发了“服装城摊位所有权证”。自此，个体户一直在服装城一层摊位经营个体服装、鞋帽、灯饰等批零生意。
二、服装城拆迁过程
2002年2月6日东海市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日东海市房地产管理中心发布“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位东海市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日东海市土地流转中心、东海市市场发展中心、东海市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
三、 服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程
2002年3月4日拆迁单位东海市房屋拆迁办公室受东海市市场中心委托，发出“告摊主用户书”，称：接受所有权人东海市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合法律法规规定。双方发生争议，未能签署拆迁安置补偿协议。
2002年4月12日东海市市场发展中心以申请人身份、以东海市土地流转中心、个体户为被申请人向东海市建设局申请行政裁决，要求依法对个体户的拆迁补偿安置费用进行裁决；个体户向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日东海市建设局作出行政裁决：申请人东海市市场发展中心按国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为===。
2002年6月28日共有45位个体户认为东海市建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误，依法向东海市人民法院提起行政诉讼（被告：东海市建设局、第三人：东海市土地流转中心、东海市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、东海市建设局认定个体户对所购服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额(应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告)、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿形式、补偿金额的确定违反国务院拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，东海市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
东海市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入服装城摊位，并持有东海市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人东海市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人东海市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持久。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决：维持被告东海市建设局于2002年5月15日作出的行政裁决书。”
上面所述的是服装城从建造、拆迁、发生争议进行行政裁决、一审行政诉讼的全过程。

第二部分：对本案处理的个人意见
现其中的30位个体户不服一审判决，已向东海地区中院提起上诉。
一、 对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决。
一审判决认为：上诉人不是房屋的所有权人，但可视为拆迁房屋的当事人。上诉人认为，一审判决的这一认定缺乏法律依据，与事实也不符。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了5种拆迁当事人：拆迁人、被拆迁人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，个体户是哪一种呢，一审判决没有认定；一审判决认为是个体户是拆迁当事人，那么又享有哪些权利呢，没有说明。而是模糊地认为是当事人，但不归类，没有列明能否适用《拆迁条例》所规定当事人权利。而事实上，个体户对所购摊位是有处分权（如出租、出售）的，不仅仅享有使用权，其权利比承租人的权利要大的多。
比如：国务院《拆迁条例》明确规定：“拆迁租赁房屋的，被拆迁人与承租人达不成解除租赁关系协议的，实行产权调换”，本案中个体户没有这种权利吗。
二、 未正确适用法律、法规。
被上诉人东海市建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、 拆迁补偿形式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定，剥夺了上诉人在权利。
2、 补偿金额的确定。
被上诉人依据东海市市场发展中心的单方申请、东海市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条关于要求进行评估确定的法律规定。
3、 裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，东海市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。东海市市场发展中心不是拆迁人，东海市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
三、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定。
被上诉人在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。第一次提交了9份证据，其中证据三是东海市计委“关于同意东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司新建东海商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是东海市规划局发给东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；第二次提交了五份证据，证据一是东海市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、逾期提交且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、东海市计委、规划部门先后二次分别对东海市土地流转中心和东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入。

综观本案拆迁人、“被拆迁人”、市规划与建设局的所作所为，东海法院二次向省高院申请延长审理期限，在过了近5个月时间后下达了一审判决书。30位个体户现已提起上诉，等待二审法院开庭审理判决，但本案中出现的几个问题，确是值得大家讨论的，同时也希望各位朋友能发表自已的宝贵意见。
问题一：摊主的身份及在拆迁中享有的权利。
本案中个体户购置了固定摊位，但至今无房产证，7年之后整个服装城的房产证办到了东海市市场发展中心名下。于是，东海市市场发展中心名正言顺地以被拆迁人自居，拆迁人也以个体户不是被拆迁人为由，创造出一个《拆迁条例》没有规定的“永久性使用权人”概念，不评估、不安置，通过政府部门的红头文件（如国资局批复）来定了一个价格进行补偿。于是，建设局又以准司法机关的身份为理由，来了一个根据民法公平合理的原则，并作出了一个自认为“公平合理”的裁决。
我认为：个体户虽无房产证，但其是固定摊位的购买者，又实际使用经营该摊位，承租人的权利总享有吧？，更何况对摊位是有“永久性使用权”呢？一审法院认为：摊位复杂，且法律没有明确规定，以国资局批文加上评估计算表和说明就可以定补偿价格了，不评估不违法，而且是较公平合理的。实际是不确定个体户的身份，进而以无法律可适用为由，大胆“自由裁量”了一回。对个体户的权利、要进行评估的规定都视而不见了。
问题二：行政裁决的程序要求。
拆迁期限过了，再申请裁决，符合程序吗？对此，《杭州市拆迁条例》作出明确规定，裁决申请必须在拆迁期限内提出。国务院及浙江省《拆迁条例》虽未有明确的条款规定时间限定，但我认为仍可得出行政裁决必须在拆迁期限内进行的结论，因为裁决是为了完成拆迁，而拆迁又必须在拆迁期限内完成。本案中，申请人市场发展中心是在拆迁期限之后申请裁决的。