公安边防部门职务侵权法律制度研究
•宋孝彬
(呼和浩特边防指挥学校 训练处,内蒙古 呼和浩特 010051)
摘 要:本文旨在通过对公安边防部门职务侵权行为及其责任承担方式的探讨,进而为减少职务侵权行为发生,营造健康、和谐的边防执法环境提出法律上的关注。
关键词:边防;职务侵权;执法环境
边防,即边界、边境或边疆的防御。保卫国家疆界安全,称之边防。随着社会的发展,边防工作的作用和功能不断扩展。边防不仅有卫疆守界的军事功能,还有发展睦邻关系的外交作用、稳定边境社会秩序的治安作用、增强民族团结的社会作用和促进边境经济发展的作用。因此,从广义上,边防是国家为维护领土主权、海洋权益和边境安全稳定而在沿边沿海地区实施的防卫、建设和管理。
一、公安边防部门职权范围阐释
公安边防部门是公安机关的组成部分,又是国家武装力量的一部分,根据《人民警察法》的规定和国家的授权,依法享有行政管理权、刑事案件管辖权、武装管辖权和涉外问题处理权。鉴于本文论述需要,以下仅对行政管理权和刑事案件管辖权作一阐述。
(一)行政管理权。公安边防部门的行政管理权包括两个方面的职权,一是治安行政管理权,二是边防行政管理权。治安行政管理权,通常认为是《治安管理处罚法》和有关法律、法规中规定公安机关有关部门具有的行政职权。公安边防部门担负维护沿边沿海地区治安秩序的任务,其主要法律依据之一就是《治安管理处罚法》,这部分权力属于地方治安行政管理权。边防行政管理权是由有关边防法律法规赋予的,如《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》、《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》、《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》等边防法律、法规和规章,从不同方面赋予了公安边防部门的边防行政管理权。
(二)刑事案件管辖权。根据《公安部刑事案件管辖分工规定》,公安边防部门负责管辖在边境管理区和沿海地区发生的组织他人偷越国(边)境案、运送他人偷越国(边)境案、偷越国(边)境案和破坏界碑、界桩案,以及边防管理部门在边境管理区和沿海地区查获的走私、贩卖、运输毒品案和走私制毒物品案。根据《公安部关于公安边防部门办理刑事案件有关问题的通知》,公安部又进一步明确了职责分工与协作事宜:
1、公安边防部门办理刑事案件,要在所属公安机关的领导和指导下进行。要按照公安机关办理刑事案件的要求,认真学习《刑法》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等刑事法律和规定,掌握办理刑事案件的基本知识和技能,切实担负起办理刑事案件的工作任务。
2、公安边防部门要建立健全办案机制,确定以边境调查人员为主体的办案力量,增加必要的投入,以保证办案工作的实施。边境调查机构负责案件侦查工作的指导和侦查业务的基础建设。办案人员的配备,可在现有编制数额内进行调整。
3、公安边防部门管辖的一般案件由边防大队级单位负责侦办;支队级以上单位负责侦查重大涉外犯罪案件、重大集团犯罪案件和下级单位侦破有困难的重大犯罪案件,其中,总队以上单位主要负责组织、协调和指挥跨区域犯罪案件的侦查工作。
4、公安边防支队级以上单位在立案、侦查、采取刑事强制措施等方面行使相应的县(市)级以上公安机关的审批权限。县(市)公安边防大队办案,由所属县(市)公安机关负责人审批;地区(市、州、盟)公安边防支队(含海警支队、巡逻艇支队、广东边防五、六、七支队、特检站)办案,由支队(站)负责人审批;省(自治区、直辖市)公安边防总队办案,由总队负责人审批;侦办跨省(自治区、直辖市)案件,由省(自治区、直辖市)公安边防总队组织、指挥、协调或者直接立案侦查,报公安部边防管理局备案;侦办省(自治区、直辖市)重特大案件,由公安部边防管理局组织、指挥、协调或者直接立案侦查。
5、公安边防部门办理刑事案件,统一使用所属或所在地公安机关的法律文书,以公(边)字单独编号。即县(市)边防大队使用所属公安机关的法律文书;地区(市、州、盟)边防支队使用所属地区(市、州、盟)公安机关的法律文书;海警支队、巡逻艇支队、广东边防五、六、七支队、特检站使用所在地的地区(市)公安机关的法律文书;省级以上公安边防部门使用所属或所在地公安机关的法律文书。各级公安边防部门所需法律文书,可按所属或所在地公安机关文书的格式自行印制。
6、公安边防部门在侦查办案中,对已批准刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人,交由所属或所在地公安机关看守所羁押;采取取保候审、监视居住等强制措施的,由犯罪嫌疑人居住地公安派出所执行。
7、公安边防部门承办的刑事案件,在侦查终结时,由本部门的法制机构审核把关,以所属或所在地公安机关的名义提请同级人民检察院审查批准逮捕,移送同级人民检察院审查起诉。
8、公安边防部门应加强同公安机关其他有关部门的协作配合。为及时、有效地侦破案件,打击犯罪,对发生在边境管理区和沿海地区(包括海上)的非边防部门管辖的刑事案件,发现犯罪线索或接到报案、举报、控告的,应立即接受,并按有关程序及时移送有管辖权的部门处理;边境地区和沿海地区(限于地、市行政辖区)公安机关有关其他部门发现的属边防部门管辖的刑事案件,发现犯罪线索或接到报案、举报、控告的,也应立即接受,并按有关程序及时移送边防部门处理。边境地区和沿海地区边防检查站在口岸查获的偷渡案件,除涉及《公安部刑事案件管辖分工规定》规定由刑事侦查部门管辖的第98、99、100种案件外,移交当地边防部门处理。侦查协作中出现分歧时,由争议双方共同的上一级公安机关协调决定。
9、各级公安边防部门要建立内部执法监督、执法过错责任追究制度,保证办案质量。对故意或重大过失违法的,要追究有关责任人和领导的责任。公安边防部门管辖、审批的案件,有关应诉、赔偿等事宜由具体办案的边防部门负责。各级公安边防部门要明确各自职责,分清责任,加强监督,保证严格、公正执法,依法、文明办案。
10、各级公安边防部门要加强刑事办案队伍建设。要根据办理刑事案件的需要,选调懂法律、懂侦查业务的人员充实到办案队伍,并对现有人员实施全员培训,提高业务素质。担负办理刑事案件任务的在职业务干部和支队、大队主管领导要统一参加省、自治区、直辖市公安厅、局组织的刑事侦查人员培训和资格考试,取得合格证书后持证上岗。各级公安边防部门也要有计划地自行组织培训,并保持办案队伍的相对稳定。
二、公安边防部门职务侵权行为
(一)侵权行为含义概说
什么是侵权行为,各国学者一直众说纷纭,争论不休。在国外学者的各种观点中,比较典型的有三种学说,即过错说、违反法定义务说和责任说。这些观点都有一定的道理,但并没有全面地概括出侵权行为的内容和特点。随着社会经济的发展,法律保护的权益的范围也在不断扩大。传统侵权行为法仅仅保护人身权、财产权等绝对权,而现在司法实践中,侵权行为法对其他一些合法的人身利益和财产利益也提供保护。学者一般认为,权利与其他法益有划分之必要,权利仅限于指称名义上被称作权利者,属于广义法益的核心部分,其余民法上的利益均称其他法益。基于此,侵权行为的概念可界定为:侵权行为是违法侵害他人合法权益,应当承担民事责任的行为。
(二)职务侵权行为含义及其分类
所谓职务侵权行为,是指在代表国家行使权力过程中侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的行为。只有以国家的名义,行使国家权力的行为,才为执行职务的行为;只有在执行职务中发生的侵权行为,才为职务侵权行为。由于职务侵权是在行使国家权力中发生的侵权行为,行为人与受害的公民、法人或者其他组织并非处于平等的法律地位,因而它不同于一般侵权行为,属于一种特殊侵权行为。
根据职务侵权行为发生的职务行为性质,职务侵权行为可分为行政职务侵权行为、司法职务侵权行为和其他职务侵权行为。其一,行政职务侵权行为。这是指国家行政机关或者行政机关工作人员在执行行政职务中侵害公民、法人或者其他组织合法权益的不法行为。它包括具体行政行为引起的违法行为和抽象行政行为引起的违法行为。所谓具体行政行为,是指针对特定的社会事实或特定的对象所采取的具体行为,如工商管理行为、税务行为、交通管理行为、土地管理行为、治安管理行为、市政管理行为,等等。行政侵权行为一般或者说基本上是在具体行政行为中发生的。所谓抽象的行政行为,是指行政立法行为。行政立法是制定行政管理法规的活动,是行政机关活动的重要内容。如果行政机关制定的行政法规同宪法、法律相抵触或者不适当,而侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益,那么就发生抽象行政行为中的侵权行为。其二,司法职务侵权行为。这是指国家审判机关、检察机关、负责侦查工作的各级公安机关(国家安全部门在某些情况下也行使与公安机关相同的侦查职能)、行使监狱管理职能的劳改机关等司法机关执行司法职务中侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为。例如,因冤假错案给公民造成损害,因保管不善使依法扣押的财产受损给法人造成损害。其三,其他职务侵权行为。这是指除行政、司法机关外的其他国家机关在执行职务中发生的侵权行为。按照我国宪法规定,国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。尽管国家权力机关和军事机关一般不会实施职务侵权行为,但不排除发生职务侵权行为的可能性。
(三)公安边防部门职务侵权行为构成
其一,公安边防部门职务侵权行为具有违法性。在我国法律传统中,职务侵权行为本质上是违法行为。违反法律的强制或禁止性规定,当然是违法。另外,在法治的环境中,一个客观上对他人造成侵害的职务行为,只要没有合法的根据,就可以认定是违法行为。因为职务侵权责任就是对职务违法行为的制裁,所以,公安边防部门及其工作人员的某一个行为必须具有违法性才能构成侵权。而过错不是侵权行为的本质特征,行为人没有过错,也应承担停止侵害等侵权责任。
其二,公安边防部门职务侵权行为构成对他人财产权、人身权等绝对权利的侵害。职务侵权行为是给他人的合法权益造成损害的职务行为,但并不是说侵害他人权利的职务行为都一定是侵权行为,职务侵权行为的侵害对象是特定的。各国立法和实践都将职务侵权行为的侵害对象限制在特定方面,我国法律也基本遵循此例。但是随着现代社会的发展,职务侵权行为的对象范围正在逐渐扩大,受侵权行为法保护的对象除了财产权和人身权以外,还包括其他合法权益。
其三,公安边防部门职务侵权行为是承担侵权赔偿责任的根据。职务侵权行为是一种能引起侵害人承担赔偿责任的法律事实,因此是承担责任的根据。一般来说,公安边防部门及其工作人员因过错而致他人损害,便具有负责任的根据,但是否必须承担责任,还要看行为人实施的侵权行为是否符合法律规定的责任条件。公安边防部门职务侵权行为不仅导致损害赔偿责任,还包括其他各种形式的侵权责任。何种行为构成侵权,并应负何种形式的侵权责任,我国民法通则专设了“民事责任”一章,另外我国《国家赔偿法》也规定了侵权损害赔偿责任,这些都是公安边防部门承担侵权责任的法律依据。
三、公安边防部门职务侵权责任承担
(一)《民法通则》和《国家赔偿法》的相关规定
我国《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”1994年5月12日,第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》(同日公布,自1995年1月1日起施行)。该法第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”我国《国家赔偿法》后于《民法通则》制定,但立法者并不认为该法是根据《民法通则》制定的,而是明确规定“根据宪法,制定本法”(第1条);也没有规定在国家赔偿法无明文规定的情形下准用民法。实际上,我国《国家赔偿法》关于侵害之构成、赔偿范围、赔偿请求人和赔偿责任人(赔偿义务机关)、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等的规定,较之《民法通则》的有关规定更为详细。公安边防部门在行使行政管理职权和刑事侦查职权中,违法致使公民、法人或者其他组织遭受损害的,当然可以适用《国家赔偿法》承担侵权责任。
(二)公安边防部门职务侵权承担的各种赔偿责任
1、对侵害公民人身自由的赔偿。公安边防部门及其工作人员侵犯公民人身自由的,每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。
2、对侵害公民健康权的赔偿。公安边防部门及其工作人员职务侵权造成受害人身体伤害的,应当支付医疗费,赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算,最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍。如果职务侵权造成受害人部分或者全部丧失劳动能力的,应当支付医疗费以及残疾赔偿金。残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定,部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的10倍,全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的20倍。
3、死亡赔偿。公安边防部门及其工作人员职务侵权造成受害人死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。
4、对受抚养的无劳动能力人生活费之支付。如果公安边防部门及其工作人员的职务侵权造成受害人死亡或者全部丧失劳动能力的,对其抚养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。生活费的发放标准参照当地民政部门有关生活救济的规定办理。被抚养的人是未成年人的,生活费给付至18周岁止;被抚养人为其他无劳动能力的人的,生活费给付至死亡时止。
5、对侵犯财产权的赔偿。公安边防部门及其工作人员违法行使职权侵害他人财产权造成损害的,按照下列规定处理:(1)处罚款、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的,返还财产;(2)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或灭失的,予以赔偿;(3)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(4)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;(5)财产已经拍卖的,给付拍卖所得的价款;(6)吊销公安机关发放的许可证的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;(7)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。
四、结语
侵权责任原则上不具有惩罚性,只是要求侵权行为人对其行为所造成的损失予以填补,损失多少填补多少。尽管如此,我们公安边防部门承担职务侵权责任仍具有两个方面的不利后果:其一,在法律上其行为获得否定评价,被确认为违法行为,行为人也必然因此而获得社会的某种否定评价。作为边防工作人员,这种否定评价不利于其人格尊严也不利于其未来的社会交往。作为公安边防部门,则不利于其执法信誉以及未来的执法活动。一个连续在执法诉讼中败诉的被告单位,很难使人相信其执法是安全的。其二,公安边防部门要为其侵权行为履行一定的义务,或为财产上的给付(如赔偿一定数额的金钱,或返还财产、恢复原状),或为非财产上的义务性作为(如消除影响、恢复名誉、赔礼道歉)。通过损害赔偿、恢复原状等责任方式使受害人遭受损害的财产或人身尽可能恢复到收获前的状况,也借此教育我们的边防工作人员:没有法律依据侵犯他人权利和利益是法律所不允许的,任何人不得忽视他人的法定权利和利益,否则侵权责任将发挥其作用,救济遭受损害的受害人。我们的边防工作人员在执法过程中,应当切实认识到严格、公正执法的重要性,减少职务侵权行为的发生,从而营造一个健康、和谐的边防执法环境。
参考文献:
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广东省计算机信息系统安全保护管理规定
广东省人民政府
广东省计算机信息系统安全保护管理规定
广东省人民政府令第81号
2003年4月8日
第一条 为了保护计算机信息系统的安全,促进信息化建设的健康发展,根据《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》和《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》规定,结合本省实际,制定本规定。
第二条 本省行政区域内计算机信息系统的安全保护,适用本规定。
未联网的微型计算机的安全保护办法,按国家有关规定执行。
第三条 本规定所称的计算机信息系统,是指由计算机及其相关的和配套的设备、设施(含网络)构成的,按照一定的应用目标和规则对信息进行采集、加工、存储、传输、检索等处理的人机系统。
第四条 县级以上人民政府公安机关主管本行政区域内的计算机信息系统安全保护工作。
国家安全机关、保密工作部门和政府其他有关部门,在各自职责范围内做好计算机信息系统安全保护工作。
第五条 公安机关、国家安全机关为保护计算机信息系统安全,在紧急情况下,可采取24小时内暂时停机、暂停联网、备份数据等措施,有关单位和个人应当如实提供有关信息和资料,并提供相关技术支持和必要的协助。
第六条 地级以上市公安机关应当有专门机构负责计算机信息系统中发生的案件和重大安全事故报警的接受和处理,为计算机信息系统使用单位和个人提供安全指导,并向社会公布举报电话和电子邮箱。
第七条 计算机信息系统使用单位应当确定计算机安全管理责任人,建立健全安全保护制度,落实安全保护技术措施,保障本单位计算机信息系统安全,并协助公安机关做好安全保护管理工作。
提供电子公告、个人主页等信息服务的使用单位,应当设立信息审查员,负责信息审查工作。
第八条 计算机信息系统使用单位应当建立并执行以下安全保护制度:
(一)计算机机房安全管理制度;
(二)安全管理责任人、信息审查员的任免和安全责任制度;
(三)网络安全漏洞检测和系统升级管理制度;
(四)操作权限管理制度;
(五)用户登记制度;
(六)信息发布审查、登记、保存、清除和备份制度,信息群发服务管理制度。
第九条 计算机信息系统使用单位应当落实以下安全保护技术措施:
(一)系统重要部分的冗余或备份措施;
(二)计算机病毒防治措施;
(三)网络攻击防范、追踪措施;
(四)安全审计和预警措施;
(五)系统运行和用户使用日志记录保存60日以上措施;
(六)记录用户主叫电话号码和网络地址的措施;
(七)身份登记和识别确认措施;
(八)信息群发限制和有害数据防治措施。
向公众提供上网服务的场所以及其他从事国际联网业务的单位应当安装国家规定的安全管理软件。
第十条 对计算机信息系统中发生的重大安全事故,使用单位应当采取应急措施,保留有关原始记录,在24小时内向当地县级以上人民政府公安机关报告。
第十一条 任何单位和个人不得利用计算机信息系统从事下列行为:
(一)制作、复制、查阅、传播有害信息;
(二)侵犯他人隐私,窃取他人账号,假冒他人名义发送信息,或者向他人发送垃圾信息;
(三)以营利或者非正常使用为目的,未经允许向第三方公开他人电子邮箱地址;
(四)未经允许修改、删除、增加、破坏计算机信息系统的功能、程序及数据;
(五)危害计算机信息系统安全的其他行为。
第十二条 计算机信息系统及计算机机房应当按照国家有关规定以及国家标准进行安全保护设计和建设。
第十三条 销售的计算机信息系统安全专用产品(含计算机信息系统安全检测产品)应当取得公安部颁发的《计算机信息系统安全专用产品销售许可证》。密码产品的管理,按国家有关规定执行。
第十四条 下列计算机信息系统使用单位为重点安全保护单位:
(一)县级以上国家机关、国防单位;
(二)银行、证券、能源、交通、邮电通信单位;
(三)国家及省重点科研、教育单位;
(四)国有大中型企业;
(五)互联单位、接入单位及重点网站;
(六)向公众提供上网服务的场所。
第十五条 重点安全保护单位计算机安全管理责任人和信息审查员应当参加县级以上人民政府公安机关认可的安全技术培训,并取得安全技术培训合格证书。
第十六条 重点安全保护单位计算机信息系统及计算机机房安全保障体系的设计、建设和检测应当由有安全服务资质的机构承担。
重点安全保护单位计算机信息系统及计算机机房应当由有安全服务资质的机构检测合格后,方可投入使用。
第十七条 申请安全服务资质,应当具备以下条件:
(一)取得相应经营范围的营业执照;
(二)取得安全技术培训合格证书的专业技术人员不少于10人,其中大学本科以上学历的人员所占比例不少于70%;
(三)负责安全服务工作的管理人员应当具有2年以上从事计算机信息系统安全技术领域企业管理工作经历,并取得安全技术培训合格证书;
(四)有与其从事的安全服务业务相适应的技术装备;
(五)有与其从事的安全服务业务相适应的组织管理制度;
(六)法律法规规定的其他条件。
第十八条 申请安全服务资质,应当持下列资料向地级以上市公安机关提出申请:
(一)申请书;
(二)营业执照(复印件);
(三)管理人员和专业技术人员的身份证明、学历证明和安全技术培训合格证书;
(四)技术装备情况及组织管理制度报告。
地级以上市公安机关应当自接到申请资料之日起15日内进行初审。初审合格的,报送省公安机关核准;初审不合格的,退回申请并说明理由。
省公安机关应当自接到初审意见之日起15日内进行审查,符合条件的,核发资质证书。不符合条件的,作出不予核准的决定并说明理由。
资质证书实行年审制度。年审不得收费。
第十九条 计算机信息系统使用单位应当将计算机信息系统安全保护工作纳入内部检查、考核、评比内容。对在工作中成绩突出的部门和个人,应当给予表彰奖励。对未依法履行安全保护职责或违反本单位安全保护制度的,应当依照有关规定对责任人员给予行政处分。
第二十条 违反本规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府公安机关给予警告,并责令限期整改;逾期不改的,可以给予6个月以内停机整顿或者停止联网的处罚,并可对单位处以5000元以下罚款,对安全管理责任人处以500元以下罚款。国家另有规定的,从其规定。
(一)未按规定建立安全保护制度的;
(二)未按规定落实安全保护技术措施的;
(三)计算机信息系统及计算机机房未按国家有关规定和国家标准进行安全保护设计和建设的;
(四)重点安全保护单位计算机安全管理责任人和信息审查员未经县级以上人民政府公安机关认可的安全技术培训并取得合格证书的;
(五)重点安全保护单位将本单位计算机信息系统及计算机机房安全保障体系的设计、建设和检测交由未具有安全服务资质的机构承担的,或者未经有安全服务资质的机构检测合格即投入使用的。
第二十一条 计算机信息系统使用单位对计算机信息系统中发生的重大安全事故,未在规定时间内报告公安机关的,由县级以上人民政府公安机关处以警告或者停机整顿。
第二十二条 利用国际联网的计算机信息系统从事本规定第十一条所规定行为的,依照国家有关规定进行处理。
利用未国际联网的计算机信息系统从事本规定第十一条所规定行为的,由县级以上人民政府公安机关给予警告,对单位可处以1000元以下罚款,对个人可处以100元以下罚款。
第二十三条 计算机信息系统安全专用产品未取得《计算机信息系统安全专用产品销售许可证》进行销售的,依照国家有关规定进行处理。
第二十四条 未取得安全服务资质的机构,承担重点安全保护单位计算机信息系统及计算机机房安全保障体系的设计、建设和检测的,由县级以上人民政府公安机关责令限期整改,并处以1万元以下罚款。
第二十五条 行政管理部门的工作人员违反本规定,玩忽职守、滥用职权的,由主管部门依照有关规定给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 军队的计算机信息系统安全保护工作,按照军队的有关规定执行。
第二十七条 计算机信息系统的保密管理,依照国家和省的有关规定执行。
第二十八条 本规定自2003年6月1日起施行。