国务院


国务院关于做好劳动就业工作的通知
国务院


党的十一届三中全会以来，我国的劳动就业工作取得很大成绩。经过各地区、各部门共同努力，历史上积累的城镇就业问题已经基本解决，近十年来陆续成长起来的劳动力也大部分得到安排。这对帮助人民群众克服困难，维护安定团结的政治局面，促进国民经济发展，起到了重要作用
。但是必须看到，我国人口多，劳动力供大于求，解决就业问题是一项长期艰巨的任务。特别在当前治理整顿期间，劳动力需求减少，待业队伍正在不断扩大，就业问题再次突出，不少地区已经压力很大。因此，必须继续努力做好就业工作，从各方面采取有效措施妥善安置待业人员，保证
大局稳定和进一步治理整顿、深化改革的顺利进行。现就有关问题通知如下：
一、广开就业门路，积极拓宽就业渠道。解决城镇就业问题，仍然贯彻实行在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业与自谋职业相结合的方针。除全民所有制单位按照国家计划安排就业外，更多的要靠发展集体经济和发挥个体经济、私营经济的作用，广开就业
门路、拓宽就业渠道。
要继续提倡全民所有制单位积极举办独立核算、自负盈亏、以安置待业人员为主的集体企业，并加以扶持和指导；提倡更多地集聚社会闲散资金和个人消费资金，创办集体企业和其它经济实体；引导现有的集体企业创造条件，开辟新的门路，扩大经营规模，吸收更多的人员就业；鼓励
城镇待业人员就近到农村乡镇企业中就业。对个体经济和私营经济，要在加强组织管理和指导帮助的同时，鼓励它们在国家允许的范围内继续发展，发挥其积极作用，增加从业人员。
要积极研究探索并努力创造条件，因地制宜地发展人民群众需要的社会服务性事业，动员和组织更多的待业人员从事这方面的工作。还要积极开拓渠道，搞好组织管理，充分发挥我国劳动力资源的优势，扩大对外劳务输出。
二、继续办好劳动服务公司，扩大就业安置。劳动服务公司是从我国实际情况出发创办起来的，以安置待业人员为主要目的，进行生产自救的集体所有制社会经济组织，是城镇扩大就业安置的一条重要渠道。要鼓励它们坚持为劳动就业服务的方向，通过进一步搞好多种经营，吸收安置
更多的待业人员。同时通过清理整顿，加强教育管理和指导帮助，使其自觉遵守国家法纪，完善规章制度，提高管理水平和人员素质，更好地发挥作用。
根据1989年8月17日《中共中央、国务院关于进一步清理整顿公司的决定》精神，县以上劳动部门设置的劳动服务公司，因是承担政府行政职能的就业管理机构，不宜再称公司，各地区应根据实际情况确定其机构设置和名称。该机构要继续履行好自己的职责，在劳动行政部门领
导下并受其委托，管理社会劳动力，组织集体经济扩大劳动就业，进行职业介绍，开展就业训练，管理职工待业保险和归口管理劳动服务公司。
三、实行扶持政策，采取有效措施。目前，扩大就业安置面临的困难很多，需要从实际出发，实行适当照顾的政策加以扶持，采取各种有效措施帮助解决。过去行之有效的扩大就业的政策和措施要继续实行，并要根据变化了的情况加以改进、完善和作必要的补充，以利于切实做好就业
工作。
对积极安置待业人员的城镇集体企业，特别是其中安置待业人员任务较重，确有困难又符合国家产业政策的，财政、税务、银行、物资、工商、城建等部门要在资金、税收、物资、场地等方面制定政策，作出规定，给予支持和照顾。各级财政部门要根据就业任务安排好就业经费，任务
重、压力大的地区还应增拨一些。对就业经费，各级劳动、财政部门要加强管理，保证专款专用，提高使用效益。同时，银行应提供一定数量的专项贷款，扩大就业所需资金。有条件的地区，还可试行建立就业基金制度。
四、扩大就业训练规模，提高待业人员素质。为帮助待业人员适应社会各方面的需要，应积极开展有计划、有组织的培训。动员社会有关方面的力量，通过技工学校、职业中学、就业训练中心，以及厂矿企业、社会团体等单位和私人办的职业训练班，扩大就业前培训的规模，并适当增
加培训内容和延长培训时间。应指导各类职业学校，安排教学时结合就业工作统筹规划，专业设置服从社会生产、工作的需要，积极开展定向培训和委托培训。
五、加强待业人员管理，搞好劳动就业服务。要改进和健全待业人员登记制度，准确掌握他们的基本状况和动态；充分发挥劳务市场机制的作用，利用各种形式促进劳动力供求信息的交流与传播，通过职业介绍所等服务机构开展职业介绍、进行就业咨询等。对组织起来就业和自谋职业
的待业人员，应给予更多的支持。对生活处境艰难的待业人员和有劳动能力的残疾人，以及劳改、劳教释放人员等有特殊困难的，要根据条件和可能尽量帮助解决就业问题。同时进一步完善待业保险制度，为符合条件的待业职工及时提供待业救济。
要针对待业人员思想状况，按照培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义新人的目标，开展多种形式的宣传教育活动，提高他们的思想政治觉悟。对于一部分人员存在的单纯依赖国家安排就业的传统观念，重国营、轻集体、不愿干个体的就业意识，以及期望过高的择业倾
向，也要进行教育和引导。另一方面，应结合深化改革积极研究摸索，通过采取有力的政策、措施，合理调节社会劳动力流向，逐步扭转目前就业难与某些行业、工种招工难并存的局面。
六、合理控制农村劳动力的转移，减轻城镇就业压力。解决农村劳动力过剩问题，根本办法是切实做好农村计划生育工作，不得自行突破国家有关政策规定，各级领导必须认真抓好这项基本国策的贯彻落实。对于已经成长起来的劳动力，应当看到农业劳动力向非农产业转移，要同农业
本身及整个国民经济的发展相适应；农村劳动力向城镇转移，要同建设事业的发展和城镇的承受能力相适应，对此必须加以合理控制和积极疏导。要首先保证农业有足够数量和必要素质的劳动力，使农业生产能够持续稳定的发展。对农村富余劳动力，要引导他们“离土不离乡”，因地制宜
地发展林牧副渔业，沿着正确方向办好乡镇企业，开展多种服务业，搞好农村建设，使农村富余劳动力就地消化和转移。防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面。
对农村劳动力进城务工，要运用法律、行政、经济的手段和搞好宣传教育，实行有效控制，严格管理。确定一个时期内城市使用农村劳动力的规划，由劳动部门本着从严的精神负责统一审批，并建立临时务工许可证和就业登记制度，加强对单位用工的监督检查。对现有计划外用工，要
按照国家政策做好清退工作，重点清退来自农村的计划外用工，使他们尽早返回农村劳动。
要严格控制“农转非”过快增长，把“农转非”纳入国民经济与社会发展规划，实行计划指标管理，认真按照国家有关政策规定审批。对自行规定政策或放宽条件、扩大“农转非”范围的，要抓紧进行清理整顿。
七、挖掘企业潜力，妥善安置富余人员。企业的富余人员主要由企业内部消化，不能推向社会。要从本单位实际出发，通过改善经营管理，提高科技水平，搞好内部劳动组织，以及开展多种经营，扩大生产服务领域等，千方百计加以妥善安置。生产经营很困难的企业，要适应产业结构
、产品结构和企业组织结构调整的需要，积极进行企业间的联合或并转，尽量减少关停。对关停企业及撤销公司的人员，应采取由其主管部门统筹安排工作和自谋职业相结合的办法，对一时难以安置的，发给适当的工资或生活费保障基本生活。各有关主管部门和劳动部门要密切配合，帮助
企业做好这方面的工作。要注意合理组织劳动力调配，及时搞好行业、企业之间的劳动力余缺调剂，并指导企业积极开展职工培训包括转业训练的工作。
八、加强领导，动员社会各方面力量共同做好劳动就业工作。劳动就业不是单纯的经济问题，必须从大局着眼妥善处理，决不可掉以轻心。各级人民政府和各有关部门要把就业工作纳入国民经济和社会发展规划，在努力发展生产的基础上安置更多的待业人员，把控制待业率作为一件大
事，切实办好；要按照党中央、国务院的要求，深入调查研究，制定具体的政策、措施，搞好实施方案，做到统筹安排、精心指导、抓紧落实，并注意加强思想政治工作和总结交流经验；要充分发挥社会各方面的积极性，齐心协力为扩大就业创造条件，解决好就业安置中的问题。各级劳动
部门应及时反映有关情况，劳动部要定期将全国劳动就业工作情况及存在的问题进行汇总分析，报告国务院。



1990年4月27日
　　2012年10月，建湖本地人沈某因赌博欠下债务，为偿还债务产生盗窃念头。15日晚，沈某来到所住小区楼下，攀窗进入二楼住户家中欲行盗窃，被户主发现，慌忙逃离。当晚，沈某又来到同一小区另一单位楼下，爬上二楼阳台，因二楼家中有人，沈某随即逃离。16日凌晨，沈某再次潜入隔壁住户家中盗窃时，被户主当场抓获。

　　本案在审理过程中，对沈某的多次盗窃行为的定性存在分歧

　　第一种意见认为，沈某虽多次盗窃，但未盗得财物，其行为不构成犯罪。沈某虽然实施了多次盗窃行为，但未盗得任何财物，在数额上未达到盗窃罪的起点，属于刑法中规定的犯罪情节轻微，不认为是犯罪的情形。

　　第二种意见认为，沈某多次盗窃的行为构成盗窃罪。理由是，沈某的犯罪行为虽然未达到盗窃罪要求的数额起点标准，但属于多次盗窃，符合盗窃罪情节构成所要求的行为标准，应当以盗窃罪追究其刑事责任。

　　笔者同意第二种意见，具体理由如下：

　　盗窃罪作为一种最为常见的侵财性犯罪，刑法中对其的规定相当详尽。其中《刑法》264条规定：盗窃公私财物数额较大或多次盗窃的，构成盗窃罪。可见，一般的盗窃行为要达到刑法所称的盗窃罪，需要符合两种罪限。一种为数额性罪限，另一种为次数性罪限，两种标准为选择型，只要具备了数额较大或多次盗窃其中之一的，就构成盗窃罪，否则，只是一般违法行为。

　　盗窃罪数额型罪限具体是指刑法中所称“窃取公私财物数额较大”的，对于该罪限标准的设置，最高法院已经有明确的司法解释。1997年11月4日最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》规定，数额较大，一般是指个人盗窃公私财物价值人民币500——2000元以上的。该司法解释为盗窃罪罪与非罪的数额认定设置了一个下限标准，这个标准是500－2000元之间，各地方可根据当地的实际水平具体确定这个数额巨大的标准。根据该解释，盗窃数额未达到基本罪限的盗窃行为，并不构成刑法虽称的盗窃罪，自然不能按盗窃罪进行定罪处罚。本案中沈某于2011年10月期间连续盗窃三次，但均未得逞，也未获取任何财物，显然未达到盗窃罪的数额罪限。

　　盗窃罪次数型罪限是指刑法中所称的“多次盗窃”。根据《刑法》对既遂犯罪的形态分类，盗窃罪系典型的结果犯，盗窃数额是构成盗窃罪的重要标准，但盗窃数额并不是盗窃罪定罪量刑的惟一标准，除盗窃财物的数额外，还应当根据犯罪的其他情节和犯罪分子的认罪态度、退赃表现等全面分析，从而正确定罪量刑。个人盗窃公私财物虽未达到“数额较大”的起点标准，但属多次盗窃的行为，同样要追究其刑事责任。依据《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第4 条规定，对于一年内入户盗窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，以盗窃罪定罪处罚。从司法解释的规定来看，盗窃罪次数型罪限的适用应当符合三个条件：1、时间需是在一年之内；2、空间需是入户盗窃；3、次数需为三次以上。这三个条件实际上市对盗窃行为情节的评价。本案中，沈某连续多次实施入户盗窃行为，虽然其盗窃均未果，数额未能达到较大的定罪标准，但其入户盗窃的行为相对于在公共场所盗窃而言，其危害性更大，符合盗窃罪要求的“多次实施盗窃”的情节犯罪标准，且属于情节严重的情形。因此，本案中沈某多次实施盗窃行为，虽然未盗得任何财物，但仍应以盗窃罪追究刑事责任。

　　我国1979年刑法第151条关于盗窃罪的构成标准是“数额较大”的单一标准；而1997年刑法的构成标准则是“数额较大”或者“多次盗窃”的双重标准。两次刑法关于盗窃罪的犯罪构成标准并不一致，标准的修改不仅是司法实践经验总结在刑事立法上的反映，也是理论研究成果的反映。盗窃罪数额罪限与次数罪限双重标准的结合，实际是对行为人盗窃行为的全面评价，盗窃罪作为一种常见的侵财类犯罪，仅仅以数额或次数单独评价难免有所错漏。刑法第264条“盗窃公私财物数额较大或多次盗窃的，构成盗窃罪”的规定从结果与情节上分别对行为人盗窃行为的恶性及社会危害性进行评价，最终决定是否适用刑法进行定性处罚。

（作者单位：江苏省建湖县人民法院）