我国台湾地区旧城改造中的禁建管制
刘建昆
我国台湾地区《都市计画法》中规定了几种不同的禁建管制：第一种是“公共设施保留地”的建筑管制，第二种是新订扩大变更都市计划禁建期间的建筑管制，第三种是城市建成区基于土地功能分区的建筑管制，第四种是都市更新中的建筑管制。公共设施保留地作为预定公物，涉及公共利益，为了在预防在提供公用时发生妨碍，故预先进行建筑管制。第二种和第四种与之类似，虽然不是公物法的内容，但也是在特定的期间内，为了防止出现规划行政中的障碍、增加行政成本而实施的建筑管制，只不过实施管制的条件有所差异。而我国旧城改造过程虽然有《城市房屋拆迁管理条例》作为依据，但是这个条例严重滞后，对于旧城改造过程中出现的建筑物新建、增建或改建缺乏有效的管制手段。
（定义）台湾地区《都市计划法》上“旧市区更新”“系指旧有建筑物密集、畸零破旧、有碍观瞻，影响公共安全，必须拆除重建，就地整建或特别加以维护之地区”。《都市更新条例》则称为“都市更新”?“系指依本条例所定程序，在都市计画范围内，实施重建、整建或维护措施。”
（实体条件）优先划定为更新地区进行旧城改造的地区为：“一建筑物窳陋且非防火构造或邻栋间隔不足，有妨害公共安全之虞。二建筑物因年代久远有倾颓或朽坏之虞、建筑物排列不良或道路弯曲狭小，足以妨害公共交通或公共安全。三建筑物未符合都市应有之机能。四建筑物未能与重大建设配合。五具有历史、文化、艺术、纪念价值，亟须办理保存维护。六居住环境恶劣，足以妨害公共卫生或社会治安。”按照《都市更新条例》，“更新地区”实施禁建期限，最长不得超过二年。
（程序和时限）《都市计画法》第69条（禁建）规定“更新地区范围划定后，其需拆除重建地区，应禁止地形变更、建筑物新建、增建或改建。”特定的营建工程处于禁建期间和禁建范围中，进行营建或继续营建需获得行政许可。例如《新订扩大变更都市计划禁建期间特许兴建或继续施工办法》下列建筑物或设施得于禁建期间，申请特许兴建：一、因军事需要兴建之工程设施。二、为避免或抢救重大灾害兴建之工程设施。三、因重大灾害重建安置需要兴建之建筑物。四、生产、教育、文化、交通事业之建筑物。五、为配合中央、直辖市或县(市)建设计划兴建之重大设施。六、为增进当地公共福利兴建之公共设施。七、其他经行政院专案核准兴建之工程设施。
（管制措施）对于违反禁建规定的，先以行政命令，不服从行政命令的处以执行罚和强制执行。《都市更新条例》第24条规定“更新地区划定后，直辖市、县(市)主管机关得视实际需要，公告禁止更新地区范围内建筑物之改建、增建或新建及采取土石或变更地形。但不影响都市更新事业之实施者，不在此限。”“违反上述规定的“当地直辖市、县(市)主管机关得限期命令其拆除、改建、停止使用或恢复原状。”依据《建筑法》第七十八条规定，“因实施都市计画或拓辟道路等经主管建筑机关通知限期拆除之建筑物”和“违反本法或基于本法所发布之命令规定，经主管建筑机关通知限期拆除或由主管建筑机关强制拆除之建筑物”在拆除中当事人不需要另行申请拆除的执照。《都市更新条例》第58条：“不依第二十四条第三项……拆除、改建、停止使用或恢复原状者，处新台币六万元以上三十万元以下罚锾。并得停止供水、供电、封闭、强制拆除或采取恢复原状措施，费用由土地或建筑物所有权人、使用人或管理人负担。”另外基于《建筑法》九十七条之二，台湾地区订有《违章建筑处理办法》对拆除的主体、程序等内容做了规定。
（与建筑法的关系）台湾地区尚有《建筑法》，其25条为处罚条款：“无照建筑之禁止”，86条又规定：“违反第二十五条之规定者，依左列规定，分别处罚：一、擅自建造者，处以建筑物造价千分之五十以下罚锾，并勒令停工补办手续；必要时得强制拆除其建筑物。”都市计画区是《建筑法》的效力范围，两个法律似乎产生一定的竞合。尽管不知道实务中是如何处理的，但就法理而言，两个法规内容并不相同，一个针对对违法行为后果规定行政命令、行政执行罚、强制执行，一个是违法行为罚款的行政处罚，并不冲突，理论上是可以并处的。
二○○九年十一月五日